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物業管理法律問題研究

來源:君度 時間:2009/6/26 11:43:22 點擊:3324

物業管理法律問題研究

倪詹峰*

[內容提要]200368日,國務院第379號令,《物業管理條例》頒布,并于200391日起施行;后又于2007年根據條例的執行情況進行了修訂;20093月《最高人民法院關于審理建筑物區分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》頒布實施。《物業管理條例》及《物權法》解釋的頒布與實施,從根本上改變并完善了了我國物業管理行業的法律規范,標志著我國物業管理行業依法管理的體制日趨完善,有力地促進我國物業管理行業的健康、有序發展。

[關鍵詞]物業管理 業主 業主委員會 物業管理企業

 

 

     一、引言

物業管理作為一個新興的行業,在改革開放至今的二十多年中有了長足的發展,物業管理行業初具規模。但是,在2003年的9月之前,我國卻沒有一部統一的完備的物業管理法,立法的嚴重滯后制約了物業管理行業的進一步發展。由此,為順應市場發展的需要,也是為規制已處于混亂狀態的物業管理市場,《物業管理條例》經國務院常務會議通過并頒布施行。

二、物業管理的概念特征及我國物業管理的發展概況

物業管理,是指業主通過選聘物業管理企業,由業主和物業管理企業按照物業服務合同約定,對房屋及配套的設施設備和相關場地進行維修、養護、管理,維護相關區域內的環境衛生和秩序的活動。

其特征包括有以下的幾個方面

1、物業管理的社會化職能。物業管理的出現改善了人民群眾的生活居住條件,提高了人民群眾的居住質量;維護了社區的安定團結,改善鄰里關系;有利于擴大就業和實施再就業工程;刺激了城鎮居民服務消費支出的增長;推動了社區精神文明建設。

2、物業管理機構的專業化。物業管理機構之間有明確的權利義務分工,物業管理企業必須符合國家有關物業管理企業資質的規定,有完整的公司體制。

3、物業管理具有市場化的管理過程。國家提倡業主通過公開、公平、公正的市場競爭機制選擇物業管理企業。在前期物業管理中,房地產建設單位應“通過招投標的方式選聘具有相應資質的物業管理企業”。

4、物業管理的組織形式規范化。即接受委托的物業管理企業必須是指,按照法定程序成立并具備相應資質條件,經營物業管理業務的企業性經濟實體,是獨立的企業法人[1]。且“國家對從事物業管理活動的企業實行資質管理制度”。

5、物業管理的關系具有契約化的特征。物業管理中最基本的法律關系就是,物業管理企業接受經業主大會決定,并由業主委員會與之簽訂的對物業進行管理的委托合同關系。

物業管理這一產業最早起源于19世紀工業化革命時期的英國,在那個應工業化大發展而導致城市住房危機的時代,一些房產出租人為了維護自身合法的利益,而制定了物業管理的一些辦法以規范租戶的行為,因為這種管理方法在實際運用中所體現出的優越性,逐漸為更多的人所接受,并被逐步推廣至世界各地。

在我國最早的物業管理是出現在20世紀20年代初到抗戰前夕,這段時間正式中國房地產萌芽和初步發展階段,在上海、天津、廣州、武漢等地大量出現了一些89層的建筑,隨之出現了一些代理經租、清潔衛生、住宅裝修、服務管理等經營性的公司,此時的這些公司的管理形式與我們現在的物業管理公司的服務形式較為相近。

隨著1949年新中國的成立,在計劃經濟體制下,我國的土地收歸國有,房產也大部分轉為公有制,住宅基本上由國家投資建設,而后作為福利分配,作為個人僅享有住房的使用權而無所有權。所有的一切房地產事物都由國家設置的管理機構進行統一的管理。如此在這一時期,房地產不作為商品在市場上流通,與之相關的一些產業也隨之陷入了停頓的狀態,這其中也就包含有物業管理這一與房地產流通有密切聯系的產業。

直到1978年改革開放的提出,19世紀80年代開始,市場經濟在我國得到逐步的發展,物業管理也在1981年的時候作為一種現象在深圳出現, 但在經過13年的發展之后,國家才出現了一部相關法規進行規范,即1994年的33號令。而且,在這一階段對“物業”的概念的定義也是模糊不清的,我國首次明確定義“物業”概念的立法是1994年制定的《深圳經濟特區住宅區物業管理條例》,但其所指的“物業”僅限于居住物業該條例第2條第2款規定:“本條例所稱物業,是指住宅區內各類房屋及相配套的公用設施、設備及公用場地”。第一次對“物業”做出全面界定的立法是1998年制定的《廣東省物業管理條例》。該條例第2條第4款規定:“本條例所稱物業,是指已建成并交付使用的住宅、工業廠房、商業用房等建筑物及其附屬的設施、設備和相關場地”。

隨著改革開放的深入,房地產市場的升溫,在20世紀末到本世紀初的幾年中物業管理這一在我國新興的行業得到了長足的發展。在新的《物業管理條例》頒布之前,我國的物業管理企業已經達到了2萬多家,從業人員超過200萬人,全國實行物業管理的小區面積占到了總量的30%,經濟發達城市達到50%以上,深圳等地區則已經超過了95%,在全國經濟發達地區的學校中也出現由物業管理進入的情況。在這樣的發展前景下,國務院及時的出臺了規范物業管理行為的《物業管理條例》對保護和促進我國物業管理市場的健康有序的發展有著非常重要的意義。

三、物業管理的作用,社會意義及出現的問題

物業管理這一被稱為是現代化城市的朝陽產業,是在改革開放中興起的一個新興的行業。物業管理行業在我國的出現和發展,將有利于改善人民群眾的生活、工作環境,有利于提高城市的管理水平,促進住宅建設,更在社會再就業方面起到了積極而重要的作用。但因為物業管理立法上的滯后,使物業管理在實踐中出現了很多的問題。

(一)物業管理這一新興的行業在社會中所起的作用和意義

經過從改革開放開始到現在的三十年的發展,我國的物業管理已經初步形成了包括房屋及相關設施設備維修養護、小區治安保衛、環境保潔、綠化養護、居民服務、物業中介等一系列的配套服務,并已在房地產業與其他相關服務業相結合的基礎上,發展成為與我國國民經濟、社會協調發展,與廣大人民群眾生活、工作息息相關的一個相對獨立的新興行業。

物業管理的興起與發展其意義在于促進了國民經濟的發展以及人民群眾居住質量的提高,具體表現為一下幾個方面:一是改善了人民群眾的生活居住條件,提高了人民群眾的居住質量;二是維護了社區的安定團結,改善鄰里關系;三是有利于擴大就業和實施再就業工程;四是刺激了城鎮居民服務消費支出的增長;五是推動了社區精神文明建設。

然而,與物業管理的實踐活動相比,我國物業管理立法的嚴重滯后的狀況已經開始影響物業管理行業的進一步發展,這就急需制定和頒布物業管理方面的法律法規,以規范物業管理行業中出現的種種問題,使物業管理能者一個有序的行業體制中發展。

(二)物業管理過程中出現的各種問題,糾紛及立法上的不足

在《物業管理條例》出臺之前,全國的物業管理服務市場較為混亂,各種問題以及糾紛屢有發生。

而近些年來,全國一些大城市諸如上海、廣州、天津等地對商品房的投訴也成逐年上升的趨勢。在有些地方,這類投訴更是占到消費投訴的一半以上。這些對房地產業的投訴中除了房屋質量問題之外,另一個投訴的重點就是與房地產息息相關的物業管理服務,而在這些投訴中,物業管理方面的問題占50%以上。

在我國的物業管理中存在諸多問題,其具體表現在以下幾個方面:

一、消費者(業主)對物業管理這一新的商品及規則的了解不夠。我國的房地產市場在近些年的火爆勢態,物業管理這一依托于房地產業的行業也隨之有了快速的發展,新的服務、新的管理理念層出不窮,而對這些大量出現的新服務、新管理理念,有關部門也沒有能夠及時地就制定新制定的有關規范文件向消費者進行宣傳,導致消費者在面對這些突然出現的新事物之時無法對其有充分的清晰的了解。

二、我國物業管理服務的政策法規有待進一步完善,主要是全國沒有一部系統的有關于物業管理的法律法規。而物業管理立法的散亂與不健全,導致物業管理市場的不規范經營,物業管理活動中各方權利和義務區分不清,業主委員會的法律地位不明確,企業、業主及使用人的合法權益得不到有效保護,政府在監督管理上缺乏有效的法律依據,處罰的力度不夠,無法達到威懾的作用,大量的糾紛得不到及時地解決,司法機關在審理日益增多的物業管理案件時無法可依。

三、從業人員素質有待進一步提高。隨著市場經濟的發展,物業管理的形式也應該從計劃經濟時代的管理轉變為服務,這也不僅僅是一種方式的轉變,更是一種觀念的轉變,而要能完成這一轉變,首先就應該提高物業管理人員的職業素養,服務于業主、使用人。而在物業管理具體實踐中普遍存在人員素質偏低,缺乏服務意識,甚至還侮辱謾罵、毆打住戶

四、開發商于物業管理公司之間的銜接程序混亂。主要表現為開發商和物業管理公司交接不到位,由于兩者相對獨立,相互交接時,對權利義務沒有協調好,有的是項目邊開發邊入住,物業管理滯后,出現問題沒人管;有的是入住和物業管理同時進行,導致物業管理混亂

另外,物業管理法制建設滯后,物業管理法律關系各主體之間的權利義務關系不清;尚未形成規范的市場機制,物業管理企業經營活動不規范;業主委員會的運作缺少監督和制約;房屋共用部位、共用設施設備專項維修資金管理不落實也是我國現階段物業管理中出現的較為突出和嚴重的問題。

要規范我國的物業管理行業,首先就應該有一部較為完備的有關物業管理的立法,只有有了完備的法律基礎,才能使得這一行業的到有效的規范和有序的發展。而縱觀我國從改革開放,到物業管理行業的興起,再到2003年《物業管理條例》的頒布實施這20多年中,有關規范的物業管理的國家的法律法規幾乎是空白。從1989年建設部第4號令《城市危房管理規定》開始到1994年的建設部第33號令《城市新建住宅小區管理辦法》直到2003年《物業管理條例》的正式出臺之前,我國有關于物業管理的法律法規就只有一些管理辦法、規定以及與之有關的一些通知文件,再具體也不過是深圳、上海等經濟發達地區的地方性物業管理條例,這些地方性立法的約束力只能及于立法當地的物業管理行業,而全國沒有統一的物業管理立法,使得全國的物業管理行業沒有統一的規范,導致各地物業管理行業的無序狀況,嚴重制約了物業管理行業的發展。

所以要使物業管理行業真正的到有序的發展,維護好業主的切身利益和應有的權利,規范物業管理企業的市場行為,就首先就應該有一部較為完善的國家性的物業管理立法對這個行業進行規范。由此,在2003528日國務院第9次常務會議通過《物業管理條例》并由中華人民共和國國務院令第379號令頒布,并于200391日起施行。這一條例的頒布,在我國的物業管理行業中有著里程碑式的意義。

四、《物業管理條例》頒布實施對我國物業管理中所出現的各種問題的規范作用及不足

20039月《物業管理條例》的施行,對規范和促進我國的物業管理行業的發展有著重要積極的作用。

(一)《物業管理條例》對物業管理的規范作用 

新頒布實施的《物業管理條例》其主要的內容為:建立了十項基本制度,命令六項禁止行為,規范兩項書面合同,法規授權四項規定,以此明確了業主與物業管理企業之間的權利義務關系。

首先,《物業管理條例》明確了業主、業主大會、業主委員會與物業管理企業之間的法律關系。其中最關鍵的是,在《物業管理條例》中明確的規定了業主大會與物業管理企業之間的法律關系。即,物業管理企業應由業主大會選擇決定,授權業主委員會與之簽訂對物業進行管理的委托合同關系。根據《物業管理條例》的規定,業主大會有選聘和解聘物業管理企業的權利。即對物業進行管理的物業管理企業必須是由業主大會討論通過的有物業管理從業資質的物業管理企業,且必須與業主委員會簽訂物業管理委托合同,合同的雙方都應按照合同的約定履行各自的權利義務。但當物業管理企業無法按照合同的約定提供完善的物業管理服務,即物業管理企業違約的情況下,業主大會有權利解聘原物業管理企業,而另聘他人。

其次,新頒布實施的《物業管理條例》中對在條例施行前,物業服務行業中普遍存在的亂收費現象有了明確的規定。例如,《物業管理條例》規定:“物業管理區域內,供水、供電、供氣、供熱、通訊、有線電視等單位應當向最終用戶收取有關費用。物業管理企業接受委托代收前款費用的,不得向業主收取手續費等額外費用。”這就杜絕了在條例頒布之前,物業管理企業利用代收各種費用手段,胡亂增加所謂的各種各樣的手續費、服務費,加重業主各種不必要費用的支出,更好的保護了廣大業主的切身利益,使物業管理行業在服務性收費方面更加規范有序,也促使了物業管理行業中個個企業之間的競爭越發的公平、合法。

再次,《物業管理條例》就在之前的物業管理實踐中出現的有關于專項維修資金被挪作他用的情況,新條例專門就此制定了專項維修資金制度。《物業管理條例》規定:“住宅物業、住宅小區內的非住宅物業或者與單幢住宅樓結構相連的非住宅物業的業主,應當按照國家有關規定交納專項維修資金。”并在接下去的條款中對專項維修資金的收取,管理,使用作了原則上的規定。使小區物業管理中的專項維修資金能過做到專款專用,保護了小區業主的合法權益。

第四,根據在物業管理實踐中所出現的,有關于物業管理用房的歸屬及公用設施設備的使用問題,新的《物業管理條例》也做出了明確的規定,即物業管理用房及公用設施設備應為物業管理小區內全體業主所共有,物業管理企業在使用過程中應遵照所簽訂的物業管理委托合同中的約定合理使用,如要變更其用途或者用以經營,必須經過相關業主、業主大會、物業管理企業的統一,辦理相關的手續后方能使用。

第五、新的條例中對物業管理企業規定了資質管理的制度,即國家對從事物業管理活動的企業實行資質管理。并在2004224日經建設部第29次常務會議上討論通過了《物業管理企業資質管理辦法》,經中華人民共和國建設部令第125號令頒布,于200451日起施行。這一與《物業管理條例》相配套的規定的頒布施行,使這一新出臺的條例在法律體系上更為完善。

《物業管理條例》中的這些規定,為實踐中的物業管理行為提供了較為基礎的法律依據,使物業管理在具體實施的過程中不會因為缺少規范性的法律法規,而出現諸多無法執行的問題,使業主和物業管理企業雙方的權益都得到了法律的保護。進一步規范了物業管理行為,為物業管理業的健康發展提供了法律依據和保障。

(二)《物業管理條例》對于物業管理中解決糾紛的作用

《物業管理條例》的出臺,使得在物業管理行為在具體實踐中出現的各種糾紛的解決有了具體的法律依據,如針對較為常見的幾種物業管理方面的糾紛:

1、巧立名目亂收費。《物業管理條例》第四十一條規定:物業服務收費應當遵循合理、公開以及費用與服務水平相適應的原則,區別不同的性質和特點,由業主和物業管理企業按照國務院價格主管部門會同國務院建設行政主管部門制定的物業服務收費辦法,在物業合同中約定。

這一條明確的規定了物業服務收費所應當遵循的收費原則,即公開、公平、費用與服務水平相適應。也明確的指出了,業主和物業管理企業確定物業服務費的依據,應該是國務院價格主管部門和國務院建設行政主管部門所制定的相應的物業服務收費辦法。從立法的源頭上消除了亂收費情況的出現,從根本上保護了業主的合法利益。

2、維修保養不得力。根據《物業管理條例》第二條的規定,明確了業主通過選聘,與物業管理企業簽訂和約后,物業管理公司就應該承擔起和約所確定物業管理區域內物業的維修、養護和管理的義務。而對與專項維修資金的規定中,更將情節嚴重的歸入到了刑法的調整范圍中,加重了對違法挪用專項維修資金的處罰力度,以明確物業管理企業的義務的必然性。保護了廣大業主的切身利益。

3、物業管理公司擅自改變物業管理用房的用途。根據《物業管理條例》的規定,一個物業管理區域內的物業管理用房的所有權,應該屬于這個物業管理區域內的所有業主,物業管理企業只有在通過業主選聘后,才能取得物業管理用房的使用權,不經過業主大會的同意,不能改變其用途。物業管理企業未經業主大會同意,擅自改變物業管理用房的用途,實質是對業主的物業管理用房所有權和使用權的一種侵權行為,同時也是對物業管理秩序的一種侵犯。因而《物業管理條例》在法律責任一章中對其做出了明確的行政處罰性規定,以維護正常的物業管理秩序,保證物業管理區域內業主的權益。

可以說《物業管理條例》的頒布實施,是對物業管理行業向前發展的引導,在規定了業主和物業管理企業的權利和義務的同時,也為物業管理糾紛的解決提供了較為完善的法律基礎,使其真正做到有法可依。

(三)《物業管理條例》頒布后在物業管理實踐中出現的不足及對策

200391日起開始實施的《物業管理條例》是我國出臺的第一部關于物業管理的行政法規,從此,結束了中國物業管理行業無法可依的局面。但是在這部行政法規頒布施行后,其在立法上的諸多缺陷也漸漸表現出來。

一、這一條例最大的缺點是不具體,沒有解決我國國家級立法的一般“弊病”。《物業管理條例》僅僅給出原則性的東西,而真正具備可操作性、程序性的內容太少,物業服務中存在的諸如業主委員會選舉問題、新舊物業公司的更替問題、維修基金的保管問題,以及物業服務標準與服務費用等問題,《物業管理條例》都沒有提出任何解決辦法。當然,這樣做可以給地方立法留下空間,但應該說,國家立法能細的地方就應該細,這樣在操作過程中才不會造成麻煩。因為一部法律法規經頒布施行后,其內容的修改較為不方便。因此,為加強《物業管理條例》的可操作性,就應該在主體法律的基礎上,針對條款中規定較為原則的條款,由最高院及時出臺相應的司法解釋,或是由條例中具體條款所涉及的行政主管部委出臺與《物業管理條例》相配套的國家部委規章或單行條例,以使《物業管理條例》這一體系更加細致完善,以便于在具體的物業管理實踐中的運用。

二、業主大會及業主委員會的法律地位仍有待進一步明確。《物業管理條例》雖然對業主大會的組成、職責、運作等作了規定,但仍沒有明確業主大會和業主委員會的法律地位和性質的問題。如果沒有明確業主大會作為民事主體的法人性質,不解決業主大會是否有獨立應訴、獨立起訴,是否能夠擁有獨立財產的問題,則無法保證業主大會在與物業管理公司的司法糾紛中取得平等的法律地位。在這一方面,《物業管理條例》僅對業主大會與業主委員會之間的關系作了一個界定,即“業主委員會是業主大會的執行機構”。而在物業管理實踐中,筆者認為首先應明確業主大會的民事法律地位,即應通過有關的法律法規規定,業主大會應該為一個具有獨立法律訴訟地位的組織,通過授權業主委員會來行使其權利義務維護業主的合法權益。

三、業主委員會的地位與小區居民委員會的地位上存在沖突。《物業管理條例》規定業主大會由全體業主組成,業主是房屋的所有權人,業主大會選舉產生業主委員會。《城市居民委員會組織法》規定居民會議由本區域內十八歲以上的全體居民組成,居民會議產生居民委員會。根據這一法律的規定居委會有明確的法律地位和權利,而業主委會卻沒有,一旦發生糾紛這兩者中誰又應當是訴訟主體卻無法確定。所以說《物業管理條例》的規定只具有調解性,而不具備法律訴訟的條件。出現矛盾,業主委員會可以起訴物業公司,但物業管理企業卻不能起訴業主委員會。這就造成了業主委員會與物業管理企業在民事訴訟上的不平等。

要解決這一問題,民政部認為業主委員會應是一種新的“基層自治制度”,提出將業主委員會納入居民委員會體系,但是因為居民委員會是政治組織,而業主委員會是財產權組織,目前民政部門的設想,事實上將民事權利納入政治組織的權利中,這將導致政治權利與民事權利無法分開,甚至給人一種中國的財產權利附屬與政治權利的印象,也違背了我國立法公共權利必須與民事權利分開的原則。因此,筆者認為,業主委員會不應納入居民委員會體系,應在立法上將此二者之間的權利義務區分開,業主委員會應只承擔在所有權基礎上的民事權利義務關系。

四、在物業管理收費方面,向產權人收費還是該向使用人收費,《物業管理條例》中也沒有明確的界定。而在現在隨著房地產市場的火爆,許多人都把買房作為一種投資行為,購置房產后用以出租或者是空關等待房產升值,而承租人又該如何去履行產權人的義務,空關的房產根本就找不到產權人,又如何收費?物業管理企業的管理費用無法正常收取,這勢必會在物業管理企業和部分業主之間產生矛盾,導致糾紛的增多,影響物業管理服務得質量。針對此問題,一方面國家各部委之間應該加強協調,完善在物業管理收費方面的各項細則,做好對《物業管理條例》的補充;另一方面,在物業管理實踐過程中,房產所有權人應在購房時與房產開發商簽訂有關物業收費方面的補充協定,具體約定物業管理費用的交納方式,交由履行前期物業管理的物業管理企業保管,在物業小區成立業主委員會并根據《物業管理條例》之規定聘請物業管理公司后,前期物業管理企業應按照規定將這一協定與《物業管理條例》中規定的應當移交的各種文件一同移交。為使這一補充協定具有較強的法律約束率和可行性,此協定的具體內容應由國家具體有關部委,根據對物業管理市場的調查結果,制定格式化合同書。

雖然《物業管理條例(07修訂)》《物權法》及《最高人民法院關于審理建筑物區分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》對原《物業管理條例》有了一定的修改及補充,但是以上這些問題仍然存在,且相關的法律規定仍不明確,這不能不說是個缺憾。

五、結束語

2003年,《物業管理條例》的頒布和實施,2007年《物業管理條例》的修訂、《物權法》的頒布實施,2009年《最高人民法院關于審理建筑物區分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》對于物業管理市場的有序發展提供了逐漸趨于完善的法律保障。使業主和物業管理企業都有了統一的法律以保護自身的合法權益。為物業管理糾紛的解決提供了完善的法律依據。物業管理這一新興產業必將得到長足的發展,物業管理市場也將更加的規范。



[1]夏善勝,《物業管理法》,法律出版社,2003年版,第40頁。

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