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破解農村宅基地使用權流轉困局的思考

來源:君度 時間:2009/6/26 11:42:52 點擊:3180

破解農村宅基地使用權流轉困局的思考

章葉*

[內容提要]隨著農村經濟的發展和城市化步伐的加快,土地、房屋的增值成為客觀現實。在利益刺激下,多年前私下已經流轉的農村房屋突起波瀾,買賣雙方糾葛不斷。現有的農村宅基地規范制度是不系統,不科學的,一方面造成農村宅基地利用率很低,宅基地需求緊張,空心村大量存在;另一方面,從司法實踐來看,各地法院對于農村房屋流轉的處理方式各不相同。通過設計新的宅基地使用權流轉制度,達到充分利用土地資源,真正充分保護農民的利益。 

[關鍵詞]宅基地、宅基地使用權流轉

 

農村房屋私下流轉已非特例,而特別是近幾年來,農村的房地產市場逐漸活躍,農民更多的選擇進城,而將其宅基地上所建房屋或者出租,或者賣給他人。在購買者中有的是本村村民,有的是外村村民或者外來打工者,還有的則是城鎮非農業戶口的居民。而今隨著城建開發的擴展,更多的宅基地及房屋列入征遷計劃,使得該宅基地及房屋的價值猛增。在利益的驅動下,近幾年來訴訟到法院的涉及農村房屋買賣合同糾紛的案件只增不減,針對此種情況,引發了對農村房地流轉制度的深思。

一、農村房地的法律特征

首先,依據我國《憲法》及《土地管理法》的規定,宅基地使用權,是指宅基地使用權人依法享有占有、使用集體所有的土地,在該土地上建造房屋,其他附著物,并排除他人干涉的權利。宅基地使用權的客體是農村集體所有的土地。權利屬性符合對他人的物在一定范圍內的占有、使用、收益和處分的他物權的特征,其根本性質是一種用益物權。

其次,該宅基地使用權的權利人為具有特定身份的人。有權取得宅基地使用權的主體只能是農村集體經濟組織的村民,其他人或組織不能成為宅基地使用權的主體。而且《土地管理法》規定一戶只享受一宅。所以說,宅基地使用權具有福利性 ,享有這種福利的主體只能是本集體經濟組織的成員。

最后,權利人在行使宅基地使用權的時候,具有一定的限制。《擔保法》第三十七條規定:不得抵押的財產包括宅基地使用權。《土地管理法》第六十二條第四款規定:“農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準”根據上述規定,農民出賣、出租、抵押自己的房屋及宅基地都受到限制并承擔相應的法律后果。另外,宅基地使用權的取得也需履行相應的程序,從我國現行法律的規定看,宅基地使用權的采取審批的方式,大致包括以下三個步驟,即使用權申請、土地所有權人同意、行政審批。

破解農村房地困局的思考

二、規范宅基地的法律現狀與解讀

1、憲法

農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。

2、物權法

第一百五十二條規定:宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利,有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。第一百五十三條規定:宅基地使用權的取得、行使和轉讓,適用土地管理法等法律和國家有關規定。第一百五十四條規定:宅基地因自然災害等原因滅失的,宅基地使用權消滅。對失去宅基地的村民,應當重新分配宅基地。第一百五十五條規定:已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的,應當及時辦理變更登記或者注銷登記。

3、土地管理法關于宅基地的規定

1986年頒布了《中華人民共和國土地管理法》。根據我國1986年的土地管理法規定:農村居民建住宅,使用原有的宅基地、村內空閑地和其他土地的,由鄉級人民政府批準。1999年修改為:農村村民住宅用地,經鄉鎮人民政府審核,由縣級人民政府批準。由此可見,審批權限規定的變化,反映出國家對集體土地管理趨向更加嚴格的傾向。

另,第八條規定:農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于農民集體所有;宅基地和自留地、自留山,屬于農民集體所有。第六十二條規定:農村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民建住宅,應當符合鄉(鎮)土地利用總體規劃,并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。農村村民住宅用地,經鄉(鎮)人民政府審核,由縣級人民政府批準;其中,涉及占用農用地的,依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準。

4、其他規定

198217日《國務院批轉〈第二次全國農村房屋建設工作會議紀要〉的通知》也規定,社員建房和村鎮建設用地,必須履行申請審批手續。集體劃給社員的宅基地,社員可長期使用,所有權仍歸集體,嚴禁買賣、出租和違法轉讓。國務院頒布的《村鎮建房用地管理條例》中規定,社員對宅基地、自留地、自留山、飼料地和承包的土地,只有按照規定用途使用的使用權,沒有所有權。國務院的相關規定及政策,均嚴格禁止農村宅基地的違法轉讓。國務院辦公廳1999年頒布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規定:“農民的住宅不得向城市居民出售,也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅,有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。”國務院2004年《關于深化改革嚴格土地管理的決定》、國土資源部2004年《關于加強農村宅基地管理的意見》中均明確:宅基地使用權的取得人應當是取得農村集體經濟組織成員資格的人,嚴禁城鎮居民購買宅基地上的農村房屋。

三、現因農村房地流轉而引起糾紛的基本情況

1、從主體來看,出賣人為農村村民,但也存在兩種情況,一種仍為農業戶口,一種則已為城市居民;而買受人則分為兩大類,一類為同村村民,另一類則非同村村民。

2、從交易發生的時間看,多發生在起訴前兩年以上,有的甚至是更長時間。

3、從合同履行來看,大多依約履行了合同義務,出賣人交付了房屋,買受人給付了房款并入住房屋。但多未辦理房屋登記變更或宅基地使用權變更登記手續。

4、從訴訟的起因看,多緣于土地增值以及土地征用、房屋拆遷等因素,房屋現值或拆遷補償價格遠遠高于原房屋買賣價格,出賣人受利益驅動而起訴。

5、從標的物現狀看,有的房屋已經過裝修、翻建、改建等添附行為。這是目前法院處理此類案件的難點,涉及到對房屋增值部分的處理問題。

四、我國法院現在對于農村私有房屋買賣糾紛合同效力的認定不一,主要存在以下幾種情況。

1、房地分離處理,認定地上建筑物所有權已經轉移,而宅基地仍為登記的宅基地使用權人。而在《物權法》正式出臺后,強調房地一體原則后,該類判決明顯減少。

2、同村村民之間轉讓問題,以有效為原則,以無效為例外。

同村村民之間就宅基地的轉讓應是有限制條件的轉讓。轉讓時必須同時具備以下條件:(1)轉讓人擁有二處以上的農村住房(含宅基地);(2)轉讓人與受讓人為同一集體經濟組織內部的成員;(3)受讓人沒有住房和宅基地,且符合宅基地使用權分配條件;(4)轉讓行為須征得本集體經濟組織同意;(5)宅基地使用權不得單獨轉讓,必須與合法建造的住房一并轉讓。

3、非同村村民之間的轉讓問題,以無效為原則。

非同村村民之間進行轉讓問題,通常在買賣主體之間表現以下二種形式:一是買賣主體均是農民,但不是同一集體組織或同村村民之間進行房屋及宅基地買賣、轉讓。二是買方為城鎮居民的房屋買賣。國家法律對于向村鎮居民以外的人轉讓村鎮產權房屋的態度,那是無條件的禁止。

五、構建宅基地使用權流轉制度的設想

1、將宅基地使用權轉讓主體擴大,不應只局限于本集體組織成員之間的內部流轉,可以是在各個農村集體組織成員間流轉,也可以是在城市居民戶口的需求者間流轉。將流轉放開,更有利于實現宅基地的有效利用,減少更多的閑置、荒廢,同時由于流轉的為宅基地的使用權,而非所有權,這種流轉并不改變宅基地的所有權情況,對于集體經濟組織來說,對于該流轉宅基地仍能有效的控制。而對于城市居民的放開,可以有效緩解城市土地緊張及房價過高的問題,有利于和諧社會的創建。

2、將宅基地使用權設置一個期限,該使用期限到期時,若要繼續使用者,則需交一定的使用費用。

3、建立完善的登記制度,將流轉的具體情況明確記載在內,以備查詢。

4、對于無正當理由而閑置的宅基地,建立罰金及收回制度。規定一個合理的期限,在閑置時間達到該期限,需要每年繳納一定數額的宅基地閑置費,從繳納土地閑置費開始,達到一個期限,村集體經濟組織將無償收回該宅基地,對于地上的附屬物采用“誰受益,誰補償”原則,由新受讓主體負責補償。

5、宅基地使用權的流轉可以通過轉讓、出租、也可以是合作建房等方式。宅基地的使用權人可以將宅基地的使用權當作出資,與主體范圍內的受讓主體進行合作建房,然后通過合同的方式約定所建房屋的所有權與使用權,合作的主體不應該僅僅局限于集體經濟組織內部。

六、允許農村房地流轉的利大于弊。

傳統觀念嚴格限制農村宅基地使用權流轉的主要原因,在于全國城市化還需要經歷一個較長時期的進程,農村大規模宅基地使用權流轉的條件尚不具備,農村社會保障體系基本沒有建立,農民的素質普遍較低,而宅基地對于幾億農民來說,仍是基本生存的權利,在現階段尚有較強的社會保障功能,如果允許宅基地使用權的流轉,會導致大批農民淪為流民等,引起社會動蕩。嚴格限制乃至禁止農村宅基地使用權轉讓,體現了對處于中國社會底層的、弱勢的農民群體強烈的人文關懷和對我國農村現實環境的充分考量。嚴格限制宅基地使用權的流轉造成農村宅基地利用率很低,宅基地需求緊張,空心村大量存在。在農村中有很多原因,導致閑置的房屋得不到利用,也導致宅基地的浪費。比如:子女到城市上學,最后落戶城市,導致父母為其的蓋的房子得不到利用;或者,父母百年之后,父母原來居住的房屋因為子女作為獨立的戶口,擁有自己獨立的宅基地,導致父母原來居住的房屋得不到利用,等等,這些都導致了村里宅基地的閑置、浪費。

而事實上,我國隨著改革開放的深入,城市化步伐正在加快,人員流動日益頻繁,農民進城的趨勢不可阻擋,若仍延續和堅守上述傳統的法律政策,是與社會大潮背道而馳,有相當的檢討和反思余地。

1、農村宅基地使用權畢竟是一項有財產利益的權利,在市場經濟條件下,往往只有在有效的流轉中才能實現資源的最佳配置,將宅基地的轉讓限制過死,用過多的行政手段對農民權利加以限制,使得農民辛苦掙錢所蓋的房屋得不到合理轉讓,失去了為創業發展等進行有效籌集資金的重要手段,不但不利于對農民利益的保護,反而會妨礙農村經濟發展,妨礙城市化進程。

2、宅基地的有限制轉讓有較強的現實需求。實際生活中,大多數宅基地使用權的轉讓還是為了滿足和改善生活、生產的正常需要。例如因婚姻、繼承、收養等發生的舉家遷移,農村子女因上學、經商務工等全家留城居住,或農民圖謀發展而籌措生產經營的資金,或生病需要大筆資金等,都可能涉及到房屋及宅基地需正常轉讓問題。

3、城市居民到農村從事生產、經營,或退休返鄉生活等,既可以為農村帶來急需的資金、技術,還可以引入先進的知識、觀念,對改變農村面貌的積極作用是毋庸置疑的。目前,有的農村已把吸引城鎮居民到農村作為招商引資的重要方式,完全阻止其購買宅基地,不盡合理。

4、農村的社會保障體系在現階段確實存在很多問題,但不應該也不可能通過限制宅基地使用權的轉讓來實現和改善其社會保障狀況。以社會保障為由限制宅基地使用權轉讓,會陷入邏輯悖論,不利于農村社會保障體系的逐步建立和完善。

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